【核心提示】国家治理“现代化”，意味着国家治理活动更多的合理性、更强的技术性、更快的回应性和更优的有效性。这些目标的实现，端赖各方面条件的成就，其中信息安全无疑是一项至关重要的基础性工程。

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，推出的是一场治道革命，开启的是一次善治机遇，彰显的是一以贯之的历史担当。国家治理是古今中外每一个国家的主政者的基本工作，但实现国家治理体系和治理能力的现代化，则非卓越者不能求也。根据笔者的理解，国家治理“现代化”，意味着国家治理活动更多的合理性、更强的技术性、更快的回应性和更优的有效性。这些目标的实现，端赖各方面条件的成就，其中信息安全无疑是一项至关重要的基础性工程。

信息安全战略应上升到国家战略层面

信息安全，是指为数据处理系统而采取的技术和管理上的安全保护，包括保护计算机硬件、软件、数据不因偶然的或恶意的原因而遭到破坏、更改、泄露，系统连续可靠正常地运行，信息服务不被恶意中断。网络时代的到来，拓宽了信息安全的内涵。在大数据时代之前，各国对信息网络安全的关注点主要放在对终端、系统、关键设施和供应链等的安全方面。本世纪初，以美国发布《网络空间行动战略》为标志，建立了依赖大数据的信息网络安全战略，从单纯技术层面的突破和扩张入手，加强了对信息安全的宏观掌控能力，大大拓宽了信息安全领域的传统边界。而在斯诺登事件之后，一场全球性的信息安全战已经悄然开始。对数据的抓取扩展到互联网及其他通信网络。信息的获取方式也更加多样，包括合作收集、监控光纤通信数据，乃至黑客直接盗取。信息安全被保障的程度，一直是衡量国家竞争能力的关键指标。斯诺登事件已经部分释放出信息安全对国家和世界局势的微妙影响。要想在现代社会的国家竞争中不被动挨打，乃至取得优势地位，需要信息安全技术的跨越式发展，更需要将信息安全战略上升至国家战略层面。

信息安全战略以对互联网的有效规制为前提

国家构建和实施信息安全战略，以对互联网的有效规制为前提。而网络规制至少包括这样几层含义：第一，网络规制目的是保护法益。有权利才有保护。任何法律都以值得保护的法益为存在依据。网络规制，也应当基于法益考虑。有私益，包括公民的人身权益、财产权益；更有公益，包括社会安定、国家安全等。不同的“益”，决定着保护“益”的方式、强度、策略都有差异。第二，网络主要规制者是政府和国家。即使是坚决主张互联网络应当是“无政府地带”的人，也认为网络需要规制，只是强调网络规制应当自我规制、技术规制，排斥政府和国家的介入。互联网作为人群关系的联系平台，本身并无独特的价值取向。与任何电子信息和通信技术一样，互联网的运用和社会作用都受既定社会政治体制的约束。尽管在管理转向治理的大背景下，网络规制同样要充分发挥社会组织的作用，但网络的最终规制者是国家。第三，网络规制的方式多种多样。西方有学者强调代码是网络规制的核心规则。笔者认为，代码只是网络的规制技术。其背后起决定性影响的，是政治体制和国家治理能力。在如何对待和利用互联网的问题上，各国通常会采取“消极防范”和“积极利用”相并用的策略。前者是指包括限制上网、过滤信息、封锁网站、监视上网以及关闭网络；后者是指通过鼓励互联网使用，尤其是通过公共服务将其引导到符合体制利益的轨道上来。第四，网络规制要遵循效益最大化和利益平衡原则。互联网既是一种低交易成本的新产业，又是一种更少时空限制更多互动的新媒体。这种双重性决定了政府对此必须采用类型化处理策略，比如针对从业者载体予以经济性规制，而针对媒体内容进行文化控制。与此相适应，政府规制至少应当遵循两个原则：一是最大效益原则，政府监管的力度既要有效防止违法，又不至于扼杀竞争；二是利益平衡原则，尤其是私权利和公权力之间的平衡，以及不同私权利之间的平衡，如保护言论自由权与隐私权，并尊重市场自由竞争，以政府间接管理模式来辅导业者自律，鼓励良好网络内容与服务。

网络安全治理应以法律规制为核心

国家对信息安全的治理，主要体现在对内和对外两个方面：对外，应当与各国早日缔结共识，承认并尊重各国在网络空间的地位，和平利用网络空间，停止网络空间军备竞赛和对抗；对内，建立信息网络安全治理机制，争取在保护国家安全、社会秩序和保障公民自由权和隐私之间达致平衡状态。信息网络安全治理机制，应当在对这一机制的正当性论证和可行性研究的前提下，至少包括该机制的中长期战略规划、组织架构体系，具体规制的模式、范围、程序和审查原则等内容：第一，以“中央网络安全和信息化领导小组”的成立为标志，我国的信息网络安全组织架构已初具雏形。第二，以法律制度为核心的信息网络制度建设尚在完善之中。法律制度是制度建设的重中之重，是权力运行的行动依据。信息网络安全法律制度涵盖了网络基础设施保护、网络泄密与数据保密、打击网络恐怖主义、网络色情治理、惩治网络信息滥用与欺诈、网络知识产权保护等各个板块。可以将其大体分为两类：（1）网络空间规制，包含防止侵入计算机系统，打击制造、传播计算机病毒及恶意软件，保护信息网络基础设施等法律规范；（2）网络信息规制，限制和规范网络信息发布、传播、利用等具体活动的法律规范。第三，信息网络安全的治理手段日益多样化。对信息网络安全的治理，除了法律制约，还可以采用行政手段和技术手段。行政手段主要包括网络监控、网吧管理、网络举报、网络舆论引导、实名制与备案、约束IDC与虚拟主机业者及客户、要求国内外公司合作、谴责与处罚海外公司等。第四，我国信息网络安全的审查原则亟须明晰。美国在审查实践中所形成的明显而即刻危险原则、事后限制原则、形式审查原则等，具有一定的参考价值。

（作者系“2011计划”司法文明协同创新中心研究人员、国家社科基金重大项目“加快建设法治中国研究”课题组首席专家）

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